Un objet politique non-identitfié (étude de la forme de l'Union Européenne)

 

"L'Union Européenne est un objet politique non identifié", selon la célèbre

formule de Jacques Delors (président de la commission européenne de 1985 à 1995), qui soulignait déjà une difficulté certaine à la classification de l'U.E. dans un modèle de construction existant. Et s'il on interroge le site officiel de l'Union, on apprendra qu'elle est "l'association économique et politique de 27 États appartenant au continent européen". S'agirait-il donc d'une simple organisation internationale? Difficile à croire lorsqu'on repense à la naissance de l'Union européenne, aux aspirations de ses "pères fondateurs".

En effet l'Europe est née dans un monde où les États-Unis construisait voire consolidait leur place d'hégémonie sur le "système monde" et où la guerre mondiale avait par deux fois profondément blessé l'Europe. Ainsi le 9 mai 1950, quand Robert SHUMAN prononce son discours et fait référence aux "États-Unis d'Europe", l'on commence à saisir le réel objectif de départ : faire de l'Europe une fédération forte et ne craignant plus la guerre. D ailleurs, les premiers traités (ceux de Paris en 1951-52) mettant en place la CECA et programmant la CED oriente clairement la future Union sur une voix supranationale et politique. Jean MONNET dira en ce sens et en sa qualité de président de la Haute Autorité de l'époque (13 août 1952) qu'il y voit "l'ébauche d'un État fédéral".

Mais l'échec de la CED et les traités de Rome, cette fois plutôt axés sur l'économie que le politique, amènent à renouer avec la coopération intergouvernementale. Et à l'heure de l'Europe des 15, le rôle important des États membres dans la gestion de l'Union Européenne ne permet plus la référence au modèle de fédération américain mais il est pourtant clair que le processus d'intégration à dépassé celui d'une confédération. Jacques DELORS envisage alors une "troisième voix" en parlant de "fédération d'États-Nations", un fédéralisme typiquement européen dans lequel la coopération intergouvernementale serait développée.

Ainsi, nous porterons notre réflexion sur ce modèle de "fédération intergouvernementale", puis nous nous pencherons sur le problème principal qui se pose lorsque l'on cherche à définir l'Union Européenne : l'absence de gouvernement fédéral démocratique et légitime.

I. FEDERALISME INTERGOUVERNEMENTALE.

On pourrait commencer par définir une fédération comme un mode d'organisation dans lequel chacun des membres dispose d'une large autonomie et délègue certains de ses pouvoir à un organisme central. Les membres participent collectivement et non individuellement aux décisions et les compétences législatives, juridiques et administratives sont partagées entre un gouvernement fédéral et des gouvernements de collectivités ou d'États fédérés. Enfin, une fédération est fondée sur une constitution.

Maurice CROISAT ( auteur de L'Europe et le fédéralisme. ) ajouterait que ce "mode de gouvernement repose sur une convention (foedus) associant des communautés politiques, séparées et égales, pour agir ensemble tout en demeurant elles-mêmes." Il avance également la notion de "buts communs" et énonce trois principes sur lesquels repose une fédération : "séparation" (répartition des compétences législatives entre les deux niveaux de gouvernement), "autonomie" ("souveraineté limitée" des deux niveaux de gouvernements suivant les domaines), "participation" (communautés fédérés participantes du pouvoir constituant du législatif fédéral).

Nous avons ici brièvement définit ce qui fait la "structure" d'une fédération et nous allons voir que les institutions de l'Union Européenne ne relèvent pas du fédéralisme en tant que tel.

En effet M. CROISAT, reprenant la distinction établie par Carl FRIEDRICH entre structure et processus, montre qu'il manque à l'Union différents critères de définition d'une fédération pour que l'on puisse lui accorder ce titre. Il souligne notamment l'absence de "super-État", c'est-à dire de gouvernement fédéral (point que nous développerons plus loin) mais il observe également que la répartition des compétences entre les deux niveaux de gouvernement dont nous parlions précédemment est loin d'être clairement établie et que l'Union ne dispose pas du pouvoir constituant (lequel reste l'affaire des États membres).

Penchons nous donc, dans un premier temps sur cette répartition des compétences au sein de l'Union Européenne. C'est précisément le fait que les États membres ai délégué un certain nombre de leurs compétences qui différencie l'U.E. d'une simple organisation internationale, mais les seules "compétences exclusives" (transfère intégral des compétences des États membres dans un domaine vers l'Union) accordées au pseudo-gouvernement fédéral relève du domaine commerciale, agricole ou monétaire. Ce n'est donc qu'en matière d'économie que l'Union prévaut, et l'on peut d'ailleurs avancer que les "compétences partagées" (les États membres n'ont transférés qu'une partie de leurs compétences et peuvent ainsi continuer à agir aux côtés de l'U.E.) représentent la majorité des cas. Reste les "compétences d'appui", c'est-à dire lorsque l'U.E. ne fait qu'appuyer une compétence du ressort des États membres (comme c'est le cas en matière de recherche ou de santé publique). Nous pouvons ainsi dire que la répartition des compétences reste très floue, aléatoire et en ce qui concerne les "compétences exclusives", nous avons constaté qu'elles sont trop limitées et à des domaines purement économiques.

Qu'en est-il alors du pouvoir constituant, "la compétence de la compétence"? On peut souligner la nécessité d'obtenir l'unanimité auprès des membres de l'Union pour signer et ratifier un traité. En effet, ce mode d'adoption est explicitement un frein au pouvoir de l'U.E., une marque de la volonté de conserver une certaine souveraineté nationale. Rien de condamnable en soit, seulement pour que le pouvoir constituant soit réellement aux mains de l'Union, celle-ci aurait besoin de plus de supranationalité dans ce domaine, d'autant que plus le nombre de membre augmente et plus il est difficile de faire adopter quoi que ce soit. On pourrait même aller plus loin en avançant que la tendance à faire participer les peuples des États membres à la décision (par référendum par exemple) complique d'avantage la tâche. Encore une fois, cette tendance n'est pas mauvaise en soit puisqu'elle semble émaner d'une volonté plus démocratique, mais il est clair que d'un point de vu fédéral ceci est un problème.

Pour ces raisons principalement, la "structure" de l'Union n'est indiscutablement pas celle d'une fédération. Cependant, il n'est pas exclu que les mécanismes, les "processus" qui sont en marche emmènent l'Union vers une fédération. C'est-à-dire que l'U.E. présente des comportements fédéraux et que de plus en plus elle se transforme et évolue vers une véritable fédération.

Ces processus qui semblent rendre compte de l'évolution de la structure de l'Union, nous amènent à observer en son sein une certaine forme de fédéralisme en construction, un fédéralisme coopératif ou intergouvernemental. Selon M. CROISAT, ce type de fédéralisme est particulièrement remarquable dans les États fédéraux à l'intérieure de l'Union ( Allemagne, Suisse et Autriche ) et ceci expliquerait que la construction européenne se dirige en ce sens. Pour démontrer que l'U.E. est en voie de fédéralisation il porte son analyse sur le droit européen et le développement des politiques communes qu'il qualifie de "quasi-fédéral" puis sur la parlementarisation des instances de l'Union.

Concernant le droit européen, nous retiendrons les trois grands principes qui le caractérisent mais surtout qui le rendent similaire au droit fédéral : le principe d'applicabilité directe et immédiate dans les États membres, le principe de primauté du droit européen par rapport au droit national et enfin celui de l'interprétation uniforme. On reconnait ici le caractère supranationale d'une fédération et l'on peu d ailleurs noter que le principe de primauté du droit européen a, pour cette raison, posé problème à certains hommes politiques (notamment français) attachés à la conservation de la souveraineté nationale.

A propos des politiques communes, nous remarquons que le droit européen a engendré une multiplication de celle-ci, étendant ainsi le domaine d'intervention de l'U.E.. Le mode d'application des décisions en matière de politique commune est analogue à celui d'un État sous bien des aspects, mêmes si cela ne parait pas à première vue.

En effet, dans l'Union l'initiative des lois ou directives par exemple, est exclusivement réservé à la Commission européenne (exécutif), tandis que dans les démocraties occidentales telles que la France, ce pouvoir est partagé entre le gouvernement (exécutif) et le Parlement (législatif). Mais en réalité cette différence n'est que moindre lorsqu'on sait que plus de 80% des lois votées sont en fait d'origine gouvernementale et donc à l'initiative de l'exécutif, tout comme pour l'Union européenne.

Une autre différence relevée peut être relativisée : le Conseil de l'Union (pouvant être assimilé au gouvernement de nos démocraties en ceci qu'il détient l'exécutif) prend les décisions, ce qui correspond au pouvoir du Parlement d'un État lorsqu'il vote les lois. Mais si, a priori, il semble que ce qui appartient à l'exécutif dans l'U.E. est au législatif en France par exemple, on peut tout de même avancer que les ministres (exécutif) peuvent agir sur les décisions du Parlement. Et c'est le cas notamment lorsque les élus d'un parti vote par principe en accord avec la position du ministre qui les représente et lorsque le système d'ordonnance est utilisé (pouvoir restreint mais tout de même existant).

Enfin, on reproche au Parlement européen son caractère presque obsolète (selon les critiques), mais il s'avère qu'au fil de la construction européenne il a obtenu plus de pouvoirs, de compétences (compétences normatives et contrôle politique accrus). En effet le Parlement purement consultatif est devenu en certains domaines co-décideur avec le Conseil de l'Union. Nous abordons alors la question de la "parlementarisation", selon M.CROISAT, résultant d'un "mimétisme" des systèmes politiques de le majorité des pays de l'Union. De plus ce phénomène complique la tâche déjà ardue qu'est la comparaison du modèle de l'U.E. aux différents types d'organisations internationales (fédération, confédération, coopération intergouvernementale).

Cependant, la nationalité européenne qui se construit peu à peu nous remet sur la voie du fédéralisme. En effet, cette nationalité n'est pas encore digne de celle d'un État mais elle est un "symbole" caractéristique du processus de fédéralisation de l'Union européenne. Ce symbole n'est d ailleurs pas le seul, puisque la monnaie et même le drapeau, l'hymne, la fête ou la devise ("Unie dans la diversité") de l'U.E. sont tout aussi significatif du caractère fédéral de celle-ci.

Nous avons repéré nombre de processus dans le fonctionnement de l'U.E. qui la rapproche d'une fédération et ce qui nous permet de la qualifier d'intergouvernementale est la forte participation (à travers le Conseil des ministres et de l'Union notamment) des gouvernements nationaux. En effet, même si l'Union européenne (grâce au compétences partagées entre autres) intervient dans nombre de domaines, la souveraineté des États membres reste forte et par la même la coopération de ceux-ci (l'unanimité reflétant bien ce propos).

L'Union européenne aurait donc des "processus" en avance sur sa "structure". En effet, malgré toutes ses ressemblances avec le système fédéral (qui plus est intergouvernemental), l'Union est dépourvu de l'essentiel (et nous l'avons dit plus haut) : un gouvernement fédéral démocratique et légitime.

II. PROBLEME FONDAMENTAL : ABSENCE DE GOUVERNEMENT FEDERAL DEMOCRATIQUE ET LEGITIME.

Actuellement, trois institutions (principalement mais pas seulement) permettent le fonctionnement de l'Union européenne : le Parlement européen (qui représente les populations des États membres), le Conseil de l'Union européenne (qui représente les gouvernements des États membres) et la Commission européenne (qui représente les intérêts communs de l'Union). Mais ce "triangle institutionnel" ne constitue pas un véritable gouvernement, pas plus que le Conseil européen, "clé de voûte" du système établi par le traité de Maastricht. En effet il est difficile de retrouver au milieu de ce tissu emmêlé d'institutions, de règlements et directives, de compétences partagées... l'ébauche d'un "super-État", d'un gouvernement fédéral et qui plus est démocratique et légitime. L'Union européenne s'est construite par traités successifs, sans charte qui énoncerait ses principes généraux mais à force de petites pierres posées les unes après les autres ("méthode des petits pas"). Et c'est sans doute à la fois le manque de clarté et l'absence de charte, voire de constitution, qui rend difficile la lecture d'un gouvernement européen.

Ainsi, le traité de Nice (2000), ayant échoué à la résolution du problème du poids de chaque État dans l'Union, avait demandé la réunion d'une convention qui aurait pour mission de simplifier l'organisation de l'U.E. et d'écrire dans la mesure du possible une constitution. La "Convention sur l'avenir de l'Europe", réuni entre février 2002 et juillet 2003 en sera l'aboutissement et proposera un texte présenté sous le nom de "traité constitutionnel". Celui-ci ne sera pas ratifié, précisément pour les raisons dont nous parlions plus tôt : le texte devait être signé par tous les États membres, puis ratifié unanimement, mais cette fois les peuples européens, pour certains, furent consultés. Or, les référendums français et néerlandais s'opposèrent au traité qui leur était proposé. On lui reprocha notamment sa qualification de "constitutionnel", polémique puisqu'une véritable constitution doit être écrite par une assemblée constituante élue par le peuple et non par une convention quelconque. De plus, son orientation plutôt libérale alimenta le débats. Cependant ce traité, remanié et renommé, est aujourd'hui en passe d'être ratifié. Alors en quoi le "traité de Lisbonne" peut-il nous aider ou pas à répondre à notre question initiale : L'union européenne a-t-elle tous les attributs d'un État fédéral, sinon accompli, en construction? Nous verrons que l'aspect constitutionnel du traité et les pouvoirs supplémentaires qu'il accorde aux institutions dont nous venons de parler, nous conforte dans l'idée d'une fédération européenne. Mais nous verrons également que le problème de la légitimité reste à résoudre.

Concrètement, le traité de Lisbonne est composé de quatre parties que nous pourrions regrouper en deux types d'écrits. C'est-à-dire que la Partie I (définissant les pouvoirs propres à chaque instance européenne) et la Partie II (charte des droit fondamentaux) sont assimilables à une constitution, tandis que les Parties III et IV (définissant le contenu des politiques menées par l'U.E.) sortent du cadre constitutionnel, se limitent donc à un traité. Ainsi sans être, ni dans sa forme (modalité de son écriture non démocratique), ni dans la totalité de son fond (Parties III et IV), une véritable constitution, ce traité apporte cependant ces grands principes communs qui fondent un État, et redéfini plus clairement les pouvoirs propres de ce qui pourrait devenir un gouvernement européen.

Le Parlement européen et la Commission voient donc leur pouvoir renforcé mais surtout le Conseil des ministres votera désormais à la majorité qualifiée. De plus, le Conseil européen gagne un pouvoir d'impulsion sur l'orientation générale des politiques européennes et passe d'une présidence tournante à une présidence "fixe" (mandat de deux ans et demi). Le poste de président ne sera plus occupé nécessairement par un chef d'État européen, mais par une personnalité sensée représenter l'Union européenne. En somme, les États ont de moins en moins la possibilité de bloquer une décision européenne et l'on notera que le changement capital opéré par ce traité réside dans les nouvelles modalités de vote (fin de l'unanimité).

Cependant la carence démocratique de l'Union européenne est toujours d'actualité et elle commence dès l'écriture de ses lois. En effet, même si le nom de "traité constitutionnel" a été abandonné, il est clair que celui que l'Union européenne est sur le point de ratifier conserve ce caractère, tout en étant dénué de légitimité indispensable à l'adoption par le peuple d'un tel texte. Au delà du fond, plus ou moins apprécié selon les idéologies de chacun, se pose le problème d'une pseudo-constitution écrite sans le peuple, refusée une première fois par les référendums français et néerlandais, puis adoptée par le haut. A la source de l'Union européenne qui se construit encore, ne se trouve que des textes, constitutionnels ou non, mais jamais démocratiques de par leur écriture et leur adoption. L'idée même d'un gouvernement démocratique et légitime est difficilement envisageable à partir de ce constat.